“小證”變“大證”，“小山”變“大山”——湖南芷江集體林權改革破解“碎片化”經營難題
發布時間：2025-06-05 16:34 信息來源：懷化市林業局
????一、改革背景
????湖南省懷化市芷江侗族自治縣位于湖南省西部，西南西北與貴州省交界，地處武陵山區、沅江上游，眾水匯聚，山水相依，區域面積2099平方公里，其中林地面積1305平方公里，占總面積的62.2％，森林覆蓋率達57.24%。近年來，芷江深入貫徹落實習近平生態文明思想，牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”理念，深化集體林權制度改革，推動“綠水青山”向“金山銀山”轉化，大力發展森林康養旅游，形成了以三道坑氧吧、五郎溪康養、唯楚酒莊康養、桃花島康養、西晃山景觀、侗文化城休閑、茅叢河漂流、黃畬漂流、清江村森林浴等為代表的森林康養旅游品牌，有效促進了當地經濟發展和林農增收。芷江是國家級集體林權制度改革試點縣，榮獲全國少數民族地區首個國家級生態示范縣、全國水生態文明城市、全國綠化模范縣、全國深呼吸小城、中國最佳休閑旅游縣等榮譽稱號。
????二、具體做法
???（一）明晰產權，鋪就林權改革基石
????往昔，集體經營的模糊、林地界線的混沌以及登記的不規范，致使林地權屬爭議頻發，嚴重制約了林業發展，損害了農民權益。芷江對癥下藥，精準施策，通過實地勘察，細致劃定林地邊界，明確四至范圍；借助村民會議、公示等方式，深挖歷史依據，確定產權歸屬；成立專項小組，化解糾紛矛盾，確保“一地一證、權屬清晰”。對符合條件的林地頒發林權《不動產權證》，清晰界定使用權、經營權、收益權等權益，實現林地所有權、承包權、經營權的分離，為林權流轉與抵押創造條件，盤活林業資產。同時，將產權數據錄入林業管理系統，實施動態監管，杜絕重復登記與侵占現象。此外，還提供林業補貼、貼息貸款等政策支持，鼓勵規模經營，培育林下經濟、碳匯交易等新業態。
????全縣累計完成確權林地面積193萬畝，實現應確盡確。“確權到戶、聯戶發證”等舉措，成功解決“一山多主、一地多證”的歷史遺留問題。權屬明晰后，矛盾糾紛大幅減少，林農可通過流轉、合作經營增加收入，產權明確強化了管護責任，為林業可持續發展奠定了堅實基礎。
???（二）創新模式，突破林地流轉困境
????芷江作為南方集體林區，長期受困于林地劃分細碎、產權分散等難題。“一山多主、一戶多山”的狀況，使得機械化、規模化作業難以開展，經營成本居高不下；產權分散導致投資者望而卻步，流轉困難重重；零星林地管理效率低下，濫伐、拋荒現象時有發生，生態管護壓力巨大。在此背景下，芷江大膽探索，走出一條“小證變大證，小山變大山，配套政策支持”的林權體制改革創新之路。
????1.小證變大證。多戶林農自愿攜手，將分散林地合并登記，共享一本林權不動產證。具體實施模式：以本組內所有相連流轉范圍林地為單元，辦理不動產登記證時在原有權機關依法頒發的林權證書繼續有效且林農自愿的前提下，不再按照原來林權證的本數和地塊數辦理，只登記每一戶的地塊數和林地面積，經林農簽字確認辦理不動產權證書，再將林地經營權、林木所有權流轉流轉到村集體，由村集體統一將林地經營權、林木所有權流轉到承包主體。通過股份合作，農戶以林地入股合作社或企業，按股分紅，由經營主體統一管理，政府引導對連片整合的林地優先配套基礎設施。通過這一創新模式，以村民小組為單位統一辦理不動產權證，有效破解林權分散導致的流轉障礙：一是減少辦證面簽資料數量；二是減少流轉過程中產生的糾紛矛盾；三是減小辦證中四鄰簽字的難度；四是減少辦證的本數更便于今后的檔案保存；五是面積集中化便于經營者的管理；六是減少經營過程中的矛盾。
林權流轉“小證”變“大證”
????2022年，該模式助力4個行政村完成整村流轉，涉及林地1.2萬畝。目前，全縣已全面完成林權確權面積，流轉林地20萬畝，為森林培育、林下經濟、森林康養、生態旅游等林業經濟開發筑牢根基。
????2.小山變大山。通過林地經營權流轉，將相鄰碎片化林地整合為規模化基地；引進企業，開發森林康養、生態旅游、油茶、林下經濟、碳匯等項目，構建完整產業鏈。林權整合與規模經營，成功化解林地細碎化難題，推動林業向集約化、產業化邁進，實現生態與經濟效益雙贏。
????3.政策來支持。金融賦能，農戶以林權不動產證、企業憑借“大證”作為抵押，向銀行申請貸款，解決融資難題。芷江春知藍筍業科技有限公司用“大證”向農商銀行貸款300萬元用于發展林下經濟。技術扶持，提供良種育苗、病蟲害防治等科技服務。
???（三）培育主體，激發林業發展活力
????芷江作為典型山區，有著95%以上林地由小農戶分散經營的狀況。這種經營模式弊端明顯，林地細碎化導致管理成本高，難以形成規模效益，難以適應現代林業發展需求；單個農戶市場對接困難，議價能力弱，難以涉足高端市場，而農村合作社、家庭林場、企業等新型經營主體的出現，為林業發展帶來新契機。為培育新型經營主體，芷江在稅收、貸款、技術、品牌認證、拓展市場等方面給予了大力支持，鼓勵農戶通過出租、入股等方式，將林地集中到新型經營主體手中，實現連片經營，政府搭建芷江林地流轉交易平臺，規范合同簽訂，保障農戶權益；鼓勵經營主體通過“公司+合作社+農戶”模式，帶動農戶參與產業鏈，整合零散林地，形成多元大合力。
????湖南省芷江楊家將油業有限公司整合300多農戶的閑散林地2500畝，引進優質油茶品種，年產值超3000萬元，農戶分紅+務工收入顯著增加；芷江好兄弟家庭農場采用“公司+基地+農戶”模式，發展黃精、金果欖、天麻等種植，產品遠銷省外，帶動200多戶農民增收；三道坑鎮五郎溪村流轉林地5000余畝，成立五郎溪村森林康養旅游公司，吸納全村200余戶林農入股，共同開發森林康養森林旅游項目，2024年接待游客9.9萬余人次，戶均獲得林地租金和公司分紅3250元。
???（四）創新金融，注入林業發展活水
????針對林業發展融資難與農戶與新型經營主體對資金需求迫切的矛盾，在國家鼓勵金融機構服務“三農”的利好政策的支持下，芷江打出金融組合拳，有效破解林業融資難題。
????一是林權抵押貸款。出臺《芷江侗族自治縣林權抵押貸款管理辦法》，規定農戶或企業以林權不動產證作抵押，向銀行申請貸款。芷江農商行推出“林權貸”，單戶最高可貸500萬元，利率優惠；政府設立風險補償基金，分擔銀行部分壞賬風險。二是“保險+信貸”聯動。貸款人需購買森林保險，如火災險、病蟲害險，降低銀行風險。人保財險芷江支公司推出“林木綜合險”，保費由財政補貼30%～50%。三是前置融資支持。鼓勵銀行為“公司+合作社+農戶”模式提供前置融資。例如，芷江楊家將油業有限公司與銀行合作，整合300多農戶的2500畝閑散林地，為簽約農戶提供預付款融資，解決種植資金投入問題。四是生態資產貸款。2022年9月，芷江選取三道坑林業經濟區為試點，經中國科學院生態環境研究中心價值評估，該區域5年期生態資產評估價值為7.6億元，在全省率先開展“生態資產貸”融資業務。芷江旭陽農林開發有限責任公司獲1000萬元“生態資產貸”，用于發展林下經濟、生態康養、生態旅游，拓寬了林業生態產品價值實現路徑，解決林農和森林康養旅游企業融資難題。五是收益權利質押。將公益林生態補償未來收益作為質押物申請貸款，適用于承擔生態保護任務的村集體或合作社。六是貼息擔保保障。政府設立林業貸款貼息資金，對符合條件的項目給予3%～5%的利率補貼。成立政策性擔保公司，為小微林業主體提供信用擔保。評估體系完善，引入第三方森林資源評估機構，搭建“林權交易+金融服務”一體化平臺，實現林權流轉、抵押登記線上化。
????截至2024年，芷江累計發放林權抵押貸款超5億元，惠及200余家經營主體，有11家森林康養旅游公司受益于“林權抵押貸款”“生態資產貸”等金融產品，累計發放貸款1.2億元，林業保險覆蓋率提升至60%，顯著降低經營風險。為南方集體林區金融支持提供了可借鑒經驗。未來，還需深化風險防控和碳匯為森林康養旅游基礎設施建設提供資金保障。
????三、主要成效
????通過集體林權制度改革，芷江縣在明晰產權、激發林業活力、促進生態保護和農民增收等方面取得了顯著成效，具體表現如下：
???（一）產權明晰化，激發經營活力
????通過勘界確權，完成集體林地使用權和林木所有權的確權登記，頒發林權證，明確農民對林地的承包經營權，解決了歷史遺留的權屬糾紛問題。農戶可通過轉讓、出租、入股等方式流轉林地經營權，促進林業規模經營。
???（二）生態效益顯著提升
????通過落實“誰經營、誰管護”責任，亂砍濫伐現象減少，森林覆蓋率穩步提高。與2020年相比，2024年景區森林覆蓋率提高3.2個百分點，生物多樣性得到有效保護，野生動植物種類增多，助力實現碳達峰碳中和目標。依托林改推進了天然林保護、公益林補償等政策落地。
???（三）林業產業多元化，森林康養蓬勃發展
????一是發展林下種植（如黃精、茯苓等中藥材）、林禽養殖、森林旅游等產業，拓寬農民收入渠道。部分鄉鎮依托油茶、杉木等經濟林，形成“公司+合作社+農戶”模式，提升產品附加值。
????二是發展森林康養特色產業。全縣森林康養旅游年接待游客量從2016年的50萬人次躍升至2024年的300萬余人次，綜合收入從100余萬元增長至15億余元。三道坑氧吧、五郎溪康養等成為知名旅游品牌，吸引大量國內外游客，有力推動全縣康養旅游產業提質升級。
???（四）林農收入顯著提高
????通過“公司+農戶”模式，林農以林地入股，除獲山地租金、分紅外，還可在流轉林地發展林下經濟，如種植中藥材、養蜜蜂等，或在景區就業、經營餐飲民宿等，實現“林業+康養旅游+林下經濟”多重收益。2024年，全縣參與森林康養旅游行業的林農平均增收1.4萬元以上。例如，五郎溪村人均年收入從2020年的1.2萬元增至2024年的3.1萬余元，部分經營森林康養旅游業務的農戶年收入超30萬元。
???（五）鄉村振興成效顯著
????森林康養旅游帶動周邊村莊基礎設施改善與產業發展，形成“以旅促農、以農助旅”的良性循環。全縣森林康養旅游行業收入占農村經濟收入的46.8%。以三道坑鎮五郎溪村為例：該村康養旅游收入占全村總收入的66.7%，村集體經濟年收入近100萬元，村委會為群眾繳納醫保、養老保險等福利，鄉村振興、人民幸福的愿景在這里真實地演繹著。
???（六）配套政策完善，改革深化
????一是金融支持，開展林權抵押貸款，解決農戶融資難題。芷江縣部分銀行推出“惠林貸”產品，盤活林業資產。二是科技服務，林業部門組織技術培訓，推廣良種選育、病蟲害防治等實用技術，提升經營效率。
????湖南省懷化市芷江侗族自治縣位于湖南省西部，西南西北與貴州省交界，地處武陵山區、沅江上游，眾水匯聚，山水相依，區域面積2099平方公里，其中林地面積1305平方公里，占總面積的62.2％，森林覆蓋率達57.24%。近年來，芷江深入貫徹落實習近平生態文明思想，牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”理念，深化集體林權制度改革，推動“綠水青山”向“金山銀山”轉化，大力發展森林康養旅游，形成了以三道坑氧吧、五郎溪康養、唯楚酒莊康養、桃花島康養、西晃山景觀、侗文化城休閑、茅叢河漂流、黃畬漂流、清江村森林浴等為代表的森林康養旅游品牌，有效促進了當地經濟發展和林農增收。芷江是國家級集體林權制度改革試點縣，榮獲全國少數民族地區首個國家級生態示范縣、全國水生態文明城市、全國綠化模范縣、全國深呼吸小城、中國最佳休閑旅游縣等榮譽稱號。
芷江三道坑鎮油菜花季節景色
????二、具體做法
???（一）明晰產權，鋪就林權改革基石
????往昔，集體經營的模糊、林地界線的混沌以及登記的不規范，致使林地權屬爭議頻發，嚴重制約了林業發展，損害了農民權益。芷江對癥下藥，精準施策，通過實地勘察，細致劃定林地邊界，明確四至范圍；借助村民會議、公示等方式，深挖歷史依據，確定產權歸屬；成立專項小組，化解糾紛矛盾，確保“一地一證、權屬清晰”。對符合條件的林地頒發林權《不動產權證》，清晰界定使用權、經營權、收益權等權益，實現林地所有權、承包權、經營權的分離，為林權流轉與抵押創造條件，盤活林業資產。同時，將產權數據錄入林業管理系統，實施動態監管，杜絕重復登記與侵占現象。此外，還提供林業補貼、貼息貸款等政策支持，鼓勵規模經營，培育林下經濟、碳匯交易等新業態。
????全縣累計完成確權林地面積193萬畝，實現應確盡確。“確權到戶、聯戶發證”等舉措，成功解決“一山多主、一地多證”的歷史遺留問題。權屬明晰后，矛盾糾紛大幅減少，林農可通過流轉、合作經營增加收入，產權明確強化了管護責任，為林業可持續發展奠定了堅實基礎。
???（二）創新模式，突破林地流轉困境
????芷江作為南方集體林區，長期受困于林地劃分細碎、產權分散等難題。“一山多主、一戶多山”的狀況，使得機械化、規模化作業難以開展，經營成本居高不下；產權分散導致投資者望而卻步，流轉困難重重；零星林地管理效率低下，濫伐、拋荒現象時有發生，生態管護壓力巨大。在此背景下，芷江大膽探索，走出一條“小證變大證，小山變大山，配套政策支持”的林權體制改革創新之路。
????1.小證變大證。多戶林農自愿攜手，將分散林地合并登記，共享一本林權不動產證。具體實施模式：以本組內所有相連流轉范圍林地為單元，辦理不動產登記證時在原有權機關依法頒發的林權證書繼續有效且林農自愿的前提下，不再按照原來林權證的本數和地塊數辦理，只登記每一戶的地塊數和林地面積，經林農簽字確認辦理不動產權證書，再將林地經營權、林木所有權流轉流轉到村集體，由村集體統一將林地經營權、林木所有權流轉到承包主體。通過股份合作，農戶以林地入股合作社或企業，按股分紅，由經營主體統一管理，政府引導對連片整合的林地優先配套基礎設施。通過這一創新模式，以村民小組為單位統一辦理不動產權證，有效破解林權分散導致的流轉障礙：一是減少辦證面簽資料數量；二是減少流轉過程中產生的糾紛矛盾；三是減小辦證中四鄰簽字的難度；四是減少辦證的本數更便于今后的檔案保存；五是面積集中化便于經營者的管理；六是減少經營過程中的矛盾。
林權流轉“小證”變“大證”
????2022年，該模式助力4個行政村完成整村流轉，涉及林地1.2萬畝。目前，全縣已全面完成林權確權面積，流轉林地20萬畝，為森林培育、林下經濟、森林康養、生態旅游等林業經濟開發筑牢根基。
????2.小山變大山。通過林地經營權流轉，將相鄰碎片化林地整合為規模化基地；引進企業，開發森林康養、生態旅游、油茶、林下經濟、碳匯等項目，構建完整產業鏈。林權整合與規模經營，成功化解林地細碎化難題，推動林業向集約化、產業化邁進，實現生態與經濟效益雙贏。
????3.政策來支持。金融賦能，農戶以林權不動產證、企業憑借“大證”作為抵押，向銀行申請貸款，解決融資難題。芷江春知藍筍業科技有限公司用“大證”向農商銀行貸款300萬元用于發展林下經濟。技術扶持，提供良種育苗、病蟲害防治等科技服務。
???（三）培育主體，激發林業發展活力
????芷江作為典型山區，有著95%以上林地由小農戶分散經營的狀況。這種經營模式弊端明顯，林地細碎化導致管理成本高，難以形成規模效益，難以適應現代林業發展需求；單個農戶市場對接困難，議價能力弱，難以涉足高端市場，而農村合作社、家庭林場、企業等新型經營主體的出現，為林業發展帶來新契機。為培育新型經營主體，芷江在稅收、貸款、技術、品牌認證、拓展市場等方面給予了大力支持，鼓勵農戶通過出租、入股等方式，將林地集中到新型經營主體手中，實現連片經營，政府搭建芷江林地流轉交易平臺，規范合同簽訂，保障農戶權益；鼓勵經營主體通過“公司+合作社+農戶”模式，帶動農戶參與產業鏈，整合零散林地，形成多元大合力。
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土橋鎮三和新村村民實現家門口就業
?????湖南省芷江楊家將油業有限公司整合300多農戶的閑散林地2500畝，引進優質油茶品種，年產值超3000萬元，農戶分紅+務工收入顯著增加；芷江好兄弟家庭農場采用“公司+基地+農戶”模式，發展黃精、金果欖、天麻等種植，產品遠銷省外，帶動200多戶農民增收；三道坑鎮五郎溪村流轉林地5000余畝，成立五郎溪村森林康養旅游公司，吸納全村200余戶林農入股，共同開發森林康養森林旅游項目，2024年接待游客9.9萬余人次，戶均獲得林地租金和公司分紅3250元。
???（四）創新金融，注入林業發展活水
????針對林業發展融資難與農戶與新型經營主體對資金需求迫切的矛盾，在國家鼓勵金融機構服務“三農”的利好政策的支持下，芷江打出金融組合拳，有效破解林業融資難題。
????一是林權抵押貸款。出臺《芷江侗族自治縣林權抵押貸款管理辦法》，規定農戶或企業以林權不動產證作抵押，向銀行申請貸款。芷江農商行推出“林權貸”，單戶最高可貸500萬元，利率優惠；政府設立風險補償基金，分擔銀行部分壞賬風險。二是“保險+信貸”聯動。貸款人需購買森林保險，如火災險、病蟲害險，降低銀行風險。人保財險芷江支公司推出“林木綜合險”，保費由財政補貼30%～50%。三是前置融資支持。鼓勵銀行為“公司+合作社+農戶”模式提供前置融資。例如，芷江楊家將油業有限公司與銀行合作，整合300多農戶的2500畝閑散林地，為簽約農戶提供預付款融資，解決種植資金投入問題。四是生態資產貸款。2022年9月，芷江選取三道坑林業經濟區為試點，經中國科學院生態環境研究中心價值評估，該區域5年期生態資產評估價值為7.6億元，在全省率先開展“生態資產貸”融資業務。芷江旭陽農林開發有限責任公司獲1000萬元“生態資產貸”，用于發展林下經濟、生態康養、生態旅游，拓寬了林業生態產品價值實現路徑，解決林農和森林康養旅游企業融資難題。五是收益權利質押。將公益林生態補償未來收益作為質押物申請貸款，適用于承擔生態保護任務的村集體或合作社。六是貼息擔保保障。政府設立林業貸款貼息資金，對符合條件的項目給予3%～5%的利率補貼。成立政策性擔保公司，為小微林業主體提供信用擔保。評估體系完善，引入第三方森林資源評估機構，搭建“林權交易+金融服務”一體化平臺，實現林權流轉、抵押登記線上化。
????截至2024年，芷江累計發放林權抵押貸款超5億元，惠及200余家經營主體，有11家森林康養旅游公司受益于“林權抵押貸款”“生態資產貸”等金融產品，累計發放貸款1.2億元，林業保險覆蓋率提升至60%，顯著降低經營風險。為南方集體林區金融支持提供了可借鑒經驗。未來，還需深化風險防控和碳匯為森林康養旅游基礎設施建設提供資金保障。
????三、主要成效
????通過集體林權制度改革，芷江縣在明晰產權、激發林業活力、促進生態保護和農民增收等方面取得了顯著成效，具體表現如下：
???（一）產權明晰化，激發經營活力
????通過勘界確權，完成集體林地使用權和林木所有權的確權登記，頒發林權證，明確農民對林地的承包經營權，解決了歷史遺留的權屬糾紛問題。農戶可通過轉讓、出租、入股等方式流轉林地經營權，促進林業規模經營。
???（二）生態效益顯著提升
????通過落實“誰經營、誰管護”責任，亂砍濫伐現象減少，森林覆蓋率穩步提高。與2020年相比，2024年景區森林覆蓋率提高3.2個百分點，生物多樣性得到有效保護，野生動植物種類增多，助力實現碳達峰碳中和目標。依托林改推進了天然林保護、公益林補償等政策落地。
???（三）林業產業多元化，森林康養蓬勃發展
????一是發展林下種植（如黃精、茯苓等中藥材）、林禽養殖、森林旅游等產業，拓寬農民收入渠道。部分鄉鎮依托油茶、杉木等經濟林，形成“公司+合作社+農戶”模式，提升產品附加值。
????二是發展森林康養特色產業。全縣森林康養旅游年接待游客量從2016年的50萬人次躍升至2024年的300萬余人次，綜合收入從100余萬元增長至15億余元。三道坑氧吧、五郎溪康養等成為知名旅游品牌，吸引大量國內外游客，有力推動全縣康養旅游產業提質升級。
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西晃山森林康養露營基地開發
????（四）林農收入顯著提高
????通過“公司+農戶”模式，林農以林地入股，除獲山地租金、分紅外，還可在流轉林地發展林下經濟，如種植中藥材、養蜜蜂等，或在景區就業、經營餐飲民宿等，實現“林業+康養旅游+林下經濟”多重收益。2024年，全縣參與森林康養旅游行業的林農平均增收1.4萬元以上。例如，五郎溪村人均年收入從2020年的1.2萬元增至2024年的3.1萬余元，部分經營森林康養旅游業務的農戶年收入超30萬元。
???（五）鄉村振興成效顯著
????森林康養旅游帶動周邊村莊基礎設施改善與產業發展，形成“以旅促農、以農助旅”的良性循環。全縣森林康養旅游行業收入占農村經濟收入的46.8%。以三道坑鎮五郎溪村為例：該村康養旅游收入占全村總收入的66.7%，村集體經濟年收入近100萬元，村委會為群眾繳納醫保、養老保險等福利，鄉村振興、人民幸福的愿景在這里真實地演繹著。
???（六）配套政策完善，改革深化
????一是金融支持，開展林權抵押貸款，解決農戶融資難題。芷江縣部分銀行推出“惠林貸”產品，盤活林業資產。二是科技服務，林業部門組織技術培訓，推廣良種選育、病蟲害防治等實用技術，提升經營效率。